6935字, 20分钟阅读
| 在加拿大蒙特利尔召开的联合国《生物多样性公约》（CBD）第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议中，最难“啃”（tan2 pan4）的骨头恐怕就是“2020后全球生物多样性框架”（GBF）了。各国能否就此达成共识将直接影响到人类能否在2030年真正扭转全球生物多样性的衰退趋势。在这个框架草案中争议比较大的是“30X30目标”——“到2030年通过有效且公平地管理具有良好代表性和生态连通性的自然保护地及OECM，使全球至少30%的陆地和海洋得到保护... ...”。在这个目标中，与自然保护地（Protected Area, PA）并列，同样能被算入30%的OECM（Other Effective area-based Conservation Measures）从一提出就备受关注，因为各国政府建自然保护地的天花板基本已清晰可见。OECM的英文可直译为“其他有效的基于区域的保护措施”，但其含义、要求和识别却远不止字面看起来那么简单。如今，中国政府建立的各类自然保护地总面积达到了陆域（包括了内陆水域）面积的18%及海洋的4.1%。因此，许多人已开始畅想，生态保护红线、生态公益林、退耕还林/还草地、天保工程、水源涵养地、自然保护小区、风水林、自然圣境等，是否能被算作OECM，以帮助中国实现“30X30目标”。然而，OECM作为一种新型保护工具，其目的是通过识别和认可在自然保护地外、事实上“已被有效保护下来的区域”来推动全球生物多样性的就地保护。OECM有严格的定义，达到其要求其实并不容易！本文将带大家详细剖析OECM的定义与各项要求，探讨其与PA、可持续利用、社区保护地（ICCA）等概念之间的关系，并介绍原住民和当地社区（Indigenous People and Local Community, IPLC）对OECM的看法，以期帮大家更好地理解GBF谈判所面临的各种挑战。 |
要点1：OECM与PA在地理空间上不重叠
国际自然保护联盟（IUCN）对自然保护地（Protected
Area，PA）的定义是：“通过法律或其他有效手段，为实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护，而认可、承诺和管理的有明确范围的地理空间”。IUCN将OECM定义为：“在自然保护地外、有着明确的地理范围、其治理和管理对生物多样性的就地保护及其相关的生态系统功能与服务以及可能产生的文化、精神、社会经济等在地价值已产生了积极、长期和持续成效的区域”（注：CBD将就地保护定义为：保护生态系统和自然栖息地，在其自然环境中维持和恢复可存活的生物种群及在其发展出其独特性状的自然环境中驯化或栽培物种。）要点2：OECM一定要有积极、长期和持续的就地保护成效
PA这个概念被创造出来时，就要求其管理目标必须以保护为主。比如，中国已建的国家公园、自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区等自然保护地，虽然部分区域或整体的管理目标中可能也包括了生态旅游、休闲游憩、自然教育、科学研究等目标，但自然保护依然是第一位的。不过，遗憾的是，以保护为主要目标不等于已实现保护成效，这也是国际社会对PA以及生物多样性保护爱知目标的普遍批评之一。OECM却不同，其概念被创造出来时，就是为了识别PA以外的已实现保护成效的区域。因此，其管理目标可以多种多样，不仅能不以保护为主，甚至不以保护为目标也没问题。或许这个世界上有许多PA，其保护还只停留在目标层面，管理也未见成效，但OECM一定要已有积极、长期和持续的就地保护成效。尤其是，OECM要有长期、持续的管理策略和保护成果。如果只有短期或临时的管理措施和策略是不行的。如果在渔业资源恢复之前临时禁止某个过度捕捞区域的渔业活动，等资源恢复后再重新启用，那么此区域就不应被识别为OECM。同样，为保护迁徙候鸟季节性利用的栖息地而采取的临时管理措施也不行。但若这些季节性的管理措施是长期系统的保护策略和管理体系的一部分，而且其就地保护成效还会持续多年，那么这片对生物多样性保护而言非常重要的区域就有资格成为OECM。一个符合要求的OECM，并非要求其没有威胁，而是威胁可以被现有的治理和管理体系所应对。OECM的管理应有适应性和韧性，能长期维持生物多样性的成果，能有效应对各种潜在的新威胁。CBD的缔约国也有责任对OECM的保护成效进行长期的监测和报告。要点3：OECM必须是基于区域而非物种的保护措施
OECM和PA的共同点之一是：两者都是基于区域的就地保护措施，保护的都是自然这一整体，而不只是生物多样性的某些部分，其管理措施并非只针对物种，而是针对一个空间地域的。因此，如果有效保护的只是单一物种或生物多样性的子集，就不符合OECM的定义了。比如，禁猎区、禁渔区、禁渔期、观鲸规则等针对物种的管理措施就不是基于区域的保护措施。此外，恢复生态系统和栖息地的意图虽值得称赞和褒奖，但生态恢复区域在提供可证明的和显著的生物多样性成果之前也不应被承认为OECM。CBD在对“生物多样性”和“就地保护”的定义中，明确指出单一物种只能作为与其他物种和非生物环境相互联系的网络中的一部分而存在。因此，只针对单一物种或生物多样性子集的保护措施也不符合OECM的定义。而且，这样的保护措施更不应让其所处的更大范围内的生态系统遭受伤害。现有许多PA虽也有明确重点保护的物种，但这些物种（如大熊猫、金丝猴等）通常都是整体就地保护措施中的旗舰物种、伞护物种或指示物种。PA的日常管理措施及体系都依然是以生物多样性的整体保护为目标。图1：贯穿黎光社区保护地内的黎光河。这个位于三江并流地区内的社区保护地有效保护着傈僳族人与野生动植物共有的家园。这里的野生动植物独特而又丰富、生态系统多样，具有非常重要的生物多样性就地保护价值。延伸阅读案例《我的村庄我做主——黎光社区保护地》在生物多样性的就地保护上，OECM应至少已保护了以下一个或多个区域：珍稀濒危物种及其栖息地，以及支持它们的生态系统。（如列入IUCN物种红色名录的受威胁物种、IUCN生态系统红色名录或国家重点保护物种名录的）；
具有代表性的自然生态系统；
生态完整性高的地区，其特征是出现了一整套本地物种和支持性的生态过程。这些地区在已制定的管理制度下将继续保持或正在恢复其完整性；
在自然环境中分布受限的物种或生态系统；
物种重要的聚集地，如鸟类迁徙中的停歇地或鱼类的产卵地；
物种在不同的生命阶段（如育幼、产仔、换羽等）中尤为重要的生态系统;
对生态连通性起关键作用的区域，或在某个陆地或海洋景观中的保护网络完整性起关键作用的区域；
在生物多样性就地保护之外，还能提供关键的生态系统服务（如清洁水和碳存储）的区域；
- 在生物多样性就地保护之外，还能提供对人类传统资源利用来说很重要的物种及其栖息地（如本地药用植物）的区域。
从以上的要求来看，一个人类利用强度很大、只有少量本地植物和鸟类的农场很可能不是OECM；而一片人类利用强度低、以本地植物为主、拥有多种本地鸟类和哺乳动物的健康种群，其管理和治理体系能长期维持这些结果的草原反而很可能符合OECM的要求。此外，虽然OECM的定义中提到了对生态系统服务和文化、精神、社会等在地价值的保护，但OECM和PA一样，在加强某一特定的生态系统服务或保护文化、精神、社会经济或其他相关在地价值时，不应对该地整体的生物多样性价值产生负面影响。要点4：农业、林业和渔业的可持续利用不能算OECM
生物多样性的可持续利用虽然也是CBD的三大目标之一（注：其余两个目标为：生物多样性保护及遗传资源公平惠益分享），但PA和OECM这两种工具主要贡献的是生物多样性保护这一目标。有一类PA的目标虽然是“自然资源的可持续管理”，但这类自然保护地，通常是依靠传统的自然资源管理体系和文化价值来保护生态系统及栖息地，对自然资源的利用也是低水平的、能与自然保护相协调的且非产业化的（non-industrial）。类似的由原住民和当地社区已有效保护下来的那些社区保护地（延伸阅读：专栏|社区+保护+地=社区保护地？）也许可以算作OECM，但大部分为林业、渔业、农业生产而可持续管理的区域，即使对生物多样性有一定的贡献，也不应被视为OECM。因为这种可持续利用虽可能不会导致生物多样性的长期衰退，但由于其对资源的攫取性及对生态系统的影响与改变，是不可能实现所有生物多样性的就地保护的。OECM要求其区域内不应有渔业捕捞、林业砍伐、集约化农业开发、开矿、采油、采气等破坏环境的产业活动或基础设施建设，其区域外部有这些可能会破坏到OECM的活动也不行。在GBF的草案中目标3是针对PA和OECM面积的30X30目标，目标10是关于产业发展的可持续管理的，即：“确保所有农业、水产养殖业和林业的可持续管理，尤其是生物多样性的保护和可持续利用，以提高这些生产系统的生产力和韧性”。同样，爱知目标11是关于PA和OECM的，而爱知目标7是关于农林渔业的可持续利用和管理的。在有些情况下，原住民和当地社区在大部分为自然状态的环境下对生物多样性资源的传统利用，可能会让人们难以判断是否可视其为OECM。在这种情况下，不妨看看原住民和当地社区长期以来是否有效保护了这些区域免遭林业、渔业或其他产业发展的威胁，以及其对自然资源的利用和日常实践是不是低水平的、可持续的、从而并未让当地的生物多样性产生退化。要点5：治理和管理主体要同意被认可为OECM
OECM和PA一样，不能没有治理和管理主体。因此，应把OECM与那些没有任何保护或管理但目前仍拥有完整生物多样性的区域（intact natural areas）区分开来。后者的存在可能仅仅因为地理位置偏远或处于冲突局势中，这些在保护上缺乏长期保障的区域，一旦情况发生变化或允许破坏性的活动，现有的生物多样性完整性就将不复存在。因此，这一类区域既不能将之视为PA，也不能认可为OECM。从全球现有的数据来看，PA的治理主体多为各国政府，但也有个人、企业、原住民与当地社区、NGO等非国家主体所治理的。OECM的治理主体也多种多样，但可能并不以政府为主，因此，纳入OECM必须要事先获得其治理主体的同意与认可。图3：IUCN从治理和管理两个维度对自然保护地的分类。延伸阅读《自然保护地的治理，你读懂了吗？》
IUCN建议，应把符合PA的定义且其治理主体也愿意的归入PA而非OECM。例如，一些符合PA定义却没有被所在国政府纳入并报告为PA的私人自然保护地。但现实中也有许多符合PA定义，但其治理主体因为各种原因而不愿意自己被政府纳入PA体系的。这一类则可以看其是否愿意被作为OECM认可。如果只是因为管理目标中没有保护，或不以保护为主而不符合PA的定义，但其管理措施和保护之间有直接的因果关系，且其治理主体也愿意被认可为OECM的，则各国政府可以努力将之纳入OECM。例如，一些大学为生物多样性研究而保护下来的自然区域；一些拥有的自然生态系统面积足够大、能有效保护生物多样性、主要为公众提供休闲娱乐功能的城市公园；一些兼有保护目的的军事防御用地。此外，OECM的治理和PA一样也应该是公平的、有效的且尊重国际和国内法律所规定的人之基本权利（如与性别平等和原住民相关的权利）。例如，由原住民和当地社区治理及管理的OECM，被政府认可确定为OECM之前，也应得到社区的事先认可与同意，应尊重其自由、事先和知情同意权（Free、Prior and Informed Consent）、集体自决权（Self-determination）和自治权（Self-governance）。图4：当地社区自愿建立、管理和治理的四川关坝自然保护小区，不仅有效保护着大熊猫等珍稀濒危动植物及支持着这里各类生命的河流及森林生态系统，而且这个保护小区还处于国家建立的多个大熊猫保护区之间，起着重要的生态廊道的作用。（延伸阅读专栏|在保护中原住民有多重要？）要点6：原住民和当地社区怎么看
在COP15第二阶段会议上，原住民与当地社区对全球生物多样性保护的贡献及其相关权利一直是热议的话题。那他们对GBF、OECM及”30X30目标”又怎么看？以下是国际社区保护地联盟（ICCA Consortium）中的原住民社区、当地社区及支持者在对GBF草案进行了深入而有意义的反思、学习、对话和交流后，大家共同找出的维护社区保护地及实现远不止30X30目标的六个重要基础：1. 在法律上认可原住民与当地社区治理与管理的社区保护地应在自然保护工作中处于核心位置。这不仅仅是因为社区保护地在保护原住民与当地社区的集体权利、尊重和认可其土地、水和其他自然资源上具有重要意义，而且还因为社区保护地及其守护者为自然保护做出了积极的贡献。这些贡献是通过原住民与当地社区因俗而成习的保护策略、与自然相适应的流动性与划界所维系的生态系统连通性、与更广的陆地与海洋景观相融合而实现的。把对社区保护地的认可排除在2020后框架之外，将是一个重大的疏忽和全球保护努力的倒退，并将继续侵蚀权利并加剧冲突。自然保护必须支持对社区保护地及其守护者的法律认可。
2. 在关于生物多样性和自然保护的国家与地方各级的决策中，自决、自治和自由、事先和知情同意权这三项基本原则与集体权利须得到尊重和确立。当这些原住民和当地社区的集体权利得到承认和加强时，国家与他们就能建立起新的关系，反之亦然。这些集体权利比个人权利更能反映出原住民和当地社区与自然之间的紧密关系及其对自然保护的贡献，也更能显现出在2020后框架的表述中强调其因俗而成习的制度的重要性。这对于围绕保护问题的决策是否能实现全面对话并减少冲突来说至关重要，其依据是重要的国际条约与协定，如《联合国原住民权利宣言》、国际劳工组织第169号公约和爱知目标11。在有关OECM的决策中，认可原住民和当地社区在治理和管理社区保护地时所遵循的习惯法必须是基本内容之一。
3. 支持社区保护地的一项原则和做法就是认可（原住民与当地社区）应俗而成习地（可持续）利用自然资源。历史和现有的经验都表明，大量社区保护地已被单方面划为了自然保护地，从而在治理和管理上禁止或限制了原住民和当地社区对自然资源的传统利用，而这种利用方式恰又代表了自然保护、粮食主权、福祉和生活质量是同一个整体中相互依存的组成部分。因此，这一原则必须被主流的保护所充分接纳，包括在自然保护地（protected area）及已得到有效保护的地域（conserved area，注：OECM就被认为是其中的一种）的分类和命名中以一种完整和全面的方式得到体现，从而减少主流的保护在涉及原住民和当地社区时惯常采用的将其自然与文化截然分开的做法。
4. 迁徙的原住民和当地社区所守护的海洋和陆地是其祖传领地中不可分割的部分，这必须在2020后生物多样性框架的内部讨论、倡导策略和立场中予以体现。在这些变动不居的社区保护地中，讨论边界就是在讨论连通性，因为在这些地方，栖息地是由人类、野生动物与其他动物之间的关系所决定的，既可能作为传统的自然圣境，也可能采用传统的可持续利用策略，也可能作为传统的种子交换走廊和传统上与自然的短暂接触而得到充分的保护。流动性是另一项应像这样得到认可的有效保护措施。2020后框架应当把季节性移动、迁徙和无永久定居点等非定居型的利用模式及其传统的治理方式作为一种自然保护和气候变化适应的有效手段。
5. 不停留在OECM的概念上而去进一步强调原住民和当地社区的土地、水、领土和资源，恰是为了支持对社区保护地及其具体和独特的治理、管理和资源使用系统进行认可。联盟成员认为，必须继续批判性地反思和理解OECM与社区保护地之间的协同增效，并从原住民和当地社区的需求及期待的角度去理解OECM治理的要素。此外，确定和报告为OECM的过程必须通过对话和协商来达成且必须遵循其治理和管理主体的自由、事先和知情同意权。
6.（包括了迁徙的以及海洋和滨海的）原住民和当地社区的社区保护地是基于区域的保护措施的重要组成部分。国际社会及各国政府应恰当地认可、尊重和支持原住民和当地社区在规划、治理、管理、行政和实施基于区域的保护措施上所采用的因俗成习的规范制度、自然保护策略和自然资源使用策略。在此背景下，在制定维护生态系统连通性和保护区域的生物多样性保护策略时，应基于权利并以整全的思考方式来与原住民和当地社区对话和接触。这样，当各国认可社区保护地及其守护者的集体权利时，公平的治理和有效的管理才有可能实现。
有研究认为大概占据了世界陆地面积20%的原住民社区，孕育和滋养了世界上80%的文化和生物多样性。如果能通过PA和OECM等方式恰当地认可原住民与当地社区的集体权利以及他们对生物多样性保护的贡献，撬动他们继续积极参与全球生物多样性的保护，那么30X30的目标也许就不难实现，扭转生物多样性衰退的趋势实现人与自然和谐共存的目标也并不那么遥不可及。延伸阅读：《专栏|社区保护地和公益组织对30X30目标的贡献潜力》。编译：张颖溢
文章主要编译自：
1. IUCN-WCPA Task Force on
OECMs, 2019. Recognising and Reporting Other Effective Area-based Conservation
Measures. IUCN, Gland, Switzerland. https://portals.iucn.org/library/node/487732. Voices
from custodians of territories of life on the post-2020 Global Biodiversity
Framework. https://www.iccaconsortium.org/index.php/2022/03/21/voices-custodians-territories-of-life-post-2020-global-biodiversity-framework/参考资料：
[1] First Draft
of Post-2020 Global Biodiversity Framework：https://www.cbd.int/doc/c/abb5/591f/2e46096d3f0330b08ce87a45/wg2020-03-03-en.pdf
[2] CBD Aichi Targets : https://www.cbd.int/aichi-targets
关注本系列文章，与我们一同探索内生在地的保护力量。跟随下方视频，一同走进世界各地的社区保护地。
社区保护地专栏是质兰基金会连同美境自然、原上草自然保护中心、丽江健康与环境研究中心、雪境、北京富群社会服务中心等机构为生物多样性公约第15次缔约国大会（CBD COP 15）准备的系列文章，详细介绍与社区保护地相关的概念及国内外的实践案例。希望为从事生态保护的工作者、爱好者及决策者提供一个全新的社区视角，重新思考人与自然的关系，思考社区保护地在自然保护及生态文明建设中的作用，推动对国内社区保护地的政策与法律的认可。 |